目前節能減排制度存在的主要問題

    ——節能減排主要依靠行政性手段，付出的成本較高

    在目前的管理方法下，各級地方政府是節能減排的具體責任和實施主體，造成了目標的落實主要依靠行政性手段的普遍現象。在節能減排工作中，各級政府所擁有的調節手段有很大差別。比如*政府可以采取全面的財政、稅收政策，省級政府也有一定的經濟手段，而縣市甚至更基層政府，難以運用價格、稅費等經濟手段，只能主要依靠行政審批新的投資項目、關停并轉等行政性措施。另外，由于各地區之間存在發展競爭，如果部分地區提高對節能減排的稅費等標準，會降低該地區對投資的吸引力，因此，地方政府也不太愿意采用經濟調節手段。與稅收、財政和排放標準、規范等經濟手段和排放權、排污權交易等市場機制相比，行政性手段加大了對企業的直接干預，提高了全社會的節能減排成本，降低了經濟運行效率。

    ——層層分解方法分隔了全國統一的市場，影響了產業轉移和結構優化調整

    各地區采取層層分解的模式，事實上對國內市場進行了分割，影響了區域專業化分工和協作。在這種模式下，每—級行政區域，比如縣市、鄉鎮甚至企業都分配有排放總量約束，由于企業轉移并不能伴隨排污總量的相應轉移，大大增加了產業和企業區域優化調整的難度。比如一個印染廠很難從一個地區遷移到另一個地區，因為在總量減排的背景下，遷入地區一般很難協調出可用的排放總量指標。

    ——各地區發展差異很大，指標層層分解方法很容易對部分地區發展造成約束

    我國仍然處于經濟增長較快的發展階段，各地區經濟發展階段差異很大，而且越是較小的區域其差異越大。例如各省的經濟增長速度zui多相差幾個百分點，而縣與縣之間經濟增速可能相差十幾個、甚至幾十個百分點，因此，越是具體到基層的區域，其節能減排的任務就存在越大的差異性。目前各地區在執行節能減排過程中，往往將節能減排指標層層分解到基層政府，例如縣甚至鄉鎮一級。這就很可能發生部分地區沒有節能減排基數或者原有排放基數過小的問題，由于跨地區之間的指標調配往往非常困難，導致節能減排成為部分地區制約發展的重要因素。

    ——目前的體制下政府較為注重對大企業和耗能排污大戶的監管，容易忽略對小企業和小污染源的監管

    由于各地區主要實行污染物總量控制，而高耗能和高污染的主要是少數行業和少數企業，這也導致許多地區注重對重點行業和耗能及排污大企業的監管，經常忽略對小污染源的監管。這一方面造成了許多環保事故，另一方面也造成了大企業和小企業不平等競爭的市場局面，不利于企業正常發展。

    進一步完善節能減排制度的政策建議

    ——確立主要依靠市場化措施實現節能減排目標的改革方向

    雖然我國目前的節能減排管理方法簡單有效，但也存在行政干預過多、成本過大等許多問題，甚至還出現一些地區為了完成節能減排指標，在不缺電的情況下拉閘限電等不正常現象。從其他各國的經驗看，也主要依靠經濟手段和市場化機制實現節能減排任務。因此，從長期看，我國必須確立節能減排工作要轉到主要依靠市場化手段和措施的改革方向，爭取到“十三五”或“十四五”時期不需要再通過層層分解的方法實現節能減排任務。

    ——*政府層面積極推動財政稅收政策和排放標準的調整

    進一步提高污染物排放的稅費征收水平和征收力度，同時加大對節能減排研發和技術設備推廣應用的財政支持力度。在我們關于企業轉型發展問題的調研中，約一半的企業反映節能減排的投入大而收益小，支付的排污費也較少，污染費征收也存在很大的自由度，企業節能減排的動力和壓力不足。因此，需要進一步研究適度提高節能減排的稅收政策，大力加強征管力度，使能源利用效率低、污染排放大的企業真正付出更大的成本。同時，加大財政支持力度，使從事節能減排研發和推廣應用的企業能夠得到更大的支持。

    結合主體功能區規劃，適時修訂不同主體功能區的污染物排放標準。節能減排工作需要體現各地區資源環境承載力差別，而zui能體現資源環境承載力的就是全國主體功能區規劃。２０１０年《全國主體功能區規劃》對不同主體功能區提出了不同的環境政策，例如優化開發區域要實行更嚴格的污染物排放標準，要嚴格限制排污許可證的增發，完善排污權交易制度等。由于目前執行的大多數污染物排放標準都是在主體功能區規劃發布前制定的，因此，需要及時根據《規劃》要求，修訂并提高現有的污染物排放標準，以標準促進節能減排工作。

    ——選擇部分地區進行主要采用市場化方法推動節能減排的改革試點

    對節能減排方法的改革應堅持先試點后穩步推進的方法，首先選擇少數面積較小的省份，或者地市一級的區域進行主要采用市場化方法推動節能減排的改革試點，在試點地區取消對節能減排任務的層層分解，而主要依靠市場化方法，通過試點地區內部的優化調整，加強節能減排總量的區域內協調實現既定目標。

    當前在地方層面要重點推動排放權交易。除了財政和稅收政策外，排放權包括碳排放權和污染物排放權交易也是發達國家普遍使用，而且效率很高的一種市場化機制。由于稅收政策具有全國統一性，建議目前在各地方重點推動建設排放權交易的機制，通過排放權交易，實現區域內部節能減排的市場化調整。